- Link al libro: Zucchini F., Rebessi E., Il consigliere giudicante: il Consiglio di stato nel sistema politico italiano, Egea Editore, 2024.
1) La scienza politica non si occupa solo di partiti, comportamenti elettorali e politiche pubbliche. Anche lei ha le sue corti. Oggi siamo qui per parlare proprio di una corte. Non una delle più note – non parleremo di Versailles e della Corte del Re Sole – ma una corte che, anche se poco nota, ha molto potere nel sistema politico italiano. Il Consiglio di Stato, appunto. Molti cittadini lo conoscono come organo che esprime il secondo grado di giudizio sulle controversie amministrative già passate dai Tar, dai tribunali amministrativi regionali. Ma non è l’unico ruolo del Consiglio di Stato...
2) Ma allora siamo di fronte a un potenziale conflitto di interessi (neanche troppo potenziale, in effetti). Com’è possibile che un consigliere sia anche giudice (e viceversa)? Poi che senso ha pensare un organo come consigliere con pareri obbligatori, se poi spesso non sono vincolanti?
3) C’è una parola “magica” che chiama in causa il Consiglio di Stato quando si fa una legge: regolamenti. Ma non è obbligatorio che una legge si attui mediante regolamenti. Governo e Parlamentari, perché non la evitano, considerato che questo potrebbe snellire e velocizzare il processo legislativo?
4) Guardando con attenzione, tanti consiglieri di stato sono parte integrante degli stessi ministeri. Cosa significa, in cosa si traduce questo?
5) Fuori dall’Italia com’è? Come si potrebbe uscire da questa impasse?
Ne parliamo col professor Francesco Zucchini, docente di Scienza politica alla Statale di Milano e direttore di NaspRead, che di recente ha pubblicato insieme a Elisa Rebessi un libro open access – quindi disponibile gratuitamente online per chiunque volesse approfondire – intitolato “Il consigliere giudicante”, per Egea Editore, che tratta il ruolo del Consiglio di Stato nel sistema politico italiano.
Podcast a cura di Giulia Riva, giornalista.
TRASCRIZIONE DELL'EPISODIO:
Le Altre Scienze: domande e risposte di politica e società.
Un podcast di NaspRead.eu.
GR: Benvenuti e benvenute da Giulia Riva a un nuovo episodio di “Le altre scienze”, podcast di NaspRead.eu con domande e risposte dal mondo delle scienze sociali e politiche. Oggi siamo in compagnia del professor Francesco Zucchini – docente di scienza politica alla Statale di Milano e direttore di NaspRead – che di recente ha pubblicato, insieme a Elisa Rebressi, un libro open access (quindi disponibile gratuitamente online per chiunque volesse approfondire) intitolato “Il consigliere giudicante”, per Egea Editore, che tratta il ruolo del Consiglio di Stato nel sistema politico italiano. Innanzitutto, benvenuto professore.
FZ: Benvenuta a te, Giulia.
GR: La scienza politica non si occupa solo di partiti, comportamenti elettorali, politiche pubbliche – tutti i temi che abbiamo affrontato finora su NaspRead – ma ha anche lei le sue corti. Oggi siamo qui proprio per parlare di una corte. Non una delle più note, perché non parleremo sicuramente di Versailles e della Corte del Re Sole. Ma una corte che, anche se è un po’ meno nota, ha molto potere nel sistema politico italiano: parliamo del Consiglio di Stato, appunto. Molti cittadini lo conoscono come organo che esprime il secondo grado di giudizio sulle controversie amministrative che sono già passate dal Tar – quindi dai tribunali amministrativi regionali – ma non è l'unico ruolo del Consiglio di Stato.
FZ: No, non è l'unico ruolo. D'altra parte il nome stesso suggerisce che abbia avuto inizialmente, originariamente, un altro ruolo: il ruolo di consigliere. Infatti, il Consiglio di Stato è sostanzialmente il principale consigliere giuridico del governo. E consiglia – talvolta, come vedremo, obbligatoriamente – sugli atti amministrativi che il governo emana in attuazione delle leggi approvate dal Parlamento. Esprime un giudizio su questi atti e ne è anche, una volta che questi atti siano in vigore, giudice in caso di controversie fra la pubblica amministrazione e i cittadini. Quindi ha contemporaneamente il ruolo di consigliere, da un lato, e giudice dall'altro.
GR: Allora siamo di fronte a un potenziale – o forse neanche troppo potenziale – conflitto di interessi. Cioè, com'è possibile che un consigliere sia anche giudice, e viceversa? E che senso ha pensare un organo come consigliere con pareri obbligatori, se spesso questi pareri non sono vincolanti?
FZ: Il perché il Consiglio di Stato sia diventato anche giudice nel tempo e perché abbia conservato questo ruolo ha a che fare col funzionamento complessivo del sistema politico, e ha a che fare con le dinamiche interne ai governi. Una volta che è approvata una legge, deve essere attuato un atto amministrativo. L'atto amministrativo in genere è in capo al ministero che ha promosso la legge o all'insieme del Consiglio dei ministri che ha promosso la legge, ma in ogni caso diciamo che le competenze principali sono in capo a un determinato ministero. C'è ovviamente un problema di controllo, che nel momento in cui si attui una legge non ci sia in qualche modo un comportamento opportunistico da parte dello stesso ministero e del ministro che ne è a capo. Quindi nel tempo si è maturata l'esigenza – già a partire dalla fine dell'Ottocento, quindi già ai tempi del Regno d'Italia si è maturata l'esigenza – di controllare che questi atti amministrativi non esorbitassero i limiti legali, cioè il contenuto stesso della legge. Al Consiglio di Stato è stato attribuita una competenza di giudice almeno anche per questi motivi: da un lato – certo – per proteggere i cittadini dai potenziali abusi della pubblica amministrazione, ma anche per dare garanzie ai componenti del governo (gli uni rispetto agli altri) che non fossero avanzati dei comportamenti di fatto illegali. E comunque che non rispettavano l'accordo fra le componenti del governo nella fase di implementazione di una legge. Che senso ha che siano obbligatori anche se non vincolanti? È proprio questo il senso: il senso e quello di, comunque – anche se poi i consigli del Consigliere non sono seguiti – lanciano un allarme: attenzione, questo regolamento così com'è non va. È un segnale al governo nel suo complesso, ma in particolare a quelle componenti del governo che magari non sono le principali responsabili della bozza di regolamento. Che quindi si trovano una sorta di lampeggiante che dice “attenzione”. Il problema naturalmente è che questo lampeggiante si accende, quando si accende, con grande ritardo. E rallenta tutto, cioè rallenta l'implementazione delle leggi, rallenta le politiche.
GR: Ecco, appunto. C'è una sorta di parola magica che chiama in causa il Consiglio di Stato, già in parte ne parlavamo, quando si fa una legge. Se si inserisce la parola “regolamenti”, viene chiamato in causa il Consiglio di Stato. Ma non è obbligatorio che una legge venga attuata mediante regolamenti. Quindi, governo e parlamentari perché non evitano questa parola considerato che in mancanza di questa parola potrebbe snellire e velocizzare tutto il processo legislativo?
FZ: Naturalmente alcuni giuristi ritengono che per certi tipi di atti amministrativi debba essere obbligatoriamente considerato un regolamento. Così non è stato, in realtà. Perché i governi in alcune fasi hanno evitato di scrivere, per così dire, la parola “regolamento” nella stessa legge. In genere, nella stessa legge si suggerisce quale sia l'atto che la implementa (o che comunque l’abbiano considerato tale successivamente). Infatti, in letteratura si parla spesso di fuga dal regolamento. I giuristi denunciano questo fenomeno di fuga dal regolamento. In realtà questo dimostra che i governi possono attuare una legge non necessariamente utilizzando i regolamenti, ma altri tipi di atti amministrativi generali. Perché allora spesso comunque continuano a attuare le leggi attraverso regolamenti? Perché in realtà i governi non sono omogenei, sono eterogenei. E i ritardi che comporta l'attuazione di una legge tramite regolamenti possono essere visti con favore da alcune componenti del governo. Quelle, in genere (almeno questa è la tesi del libro) più conservatrici, cioè quelle che sono meno favorevoli ai mutamenti di policy che l'approvazione di una determinata legge e poi l'emanazione degli atti amministrativi può comportare. Quindi il ritardo è dovuto alla necessità, comunque, di trovare un accordo all'interno del governo su una legge e sul come implementarla. Ed è più facile in alcune circostanze – quando non c'è alternanza e quando il mutamento è marginale – è più facile trovare un accordo perché si attui la legge attraverso un regolamento. Tuttavia, tutto questo ovviamente consente allo status quo di permanere più a lungo, perché in realtà il Consiglio di Stato ci mette molto tempo in genere a dare il proprio parere sul regolamento. Fino a 3 o 4 volte, rispetto a un atto amministrativo generale.
GR: E non ha dei limiti di tempo entro cui deve esprimersi?
FZ: Di fatto sono sempre elusi.
GR: Se guardiamo con attenzione, ci sono tanti consiglieri di Stato dentro ai ministeri, come parte integrante dei ministeri. Cosa significa questa cosa?
FZ: Innanzitutto i consiglieri di Stato sono dei tecnocrati con delle capacità – un'expertise – rare. Sono esperti di diritto sopraffini e conoscono molto bene la giurisprudenza amministrativa, cioè anche quali sono le valutazioni date dai giudici, perché loro stessi sono giudici. Quindi, da questo punto di vista, sono dentro i ministeri perché sanno come scrivere gli atti amministrativi e anche le leggi, in realtà. Poi hanno una funzione anche di anticipazione. Cioè, se si vuole sapere quale potrebbe essere l'orientamento del Consiglio di Stato non solo quando promuove – quando dà un suo parere – ma soprattutto quando è giudice, avere un consigliere di Stato dentro il ministero è molto utile perché può dire “se lo scrivi così rischi di essere, prima o poi, sanzionato durante un contenzioso dal Consiglio di Stato”. In secondo grado, naturalmente. “Se lo scrivi in quest'altro modo è più facile che tu, in caso di contenzioso – tu come governo, tu come ministro – vinca”. Per questo motivo è molto utile per i politici avere un consigliere di Stato al ministero.
GR: Fuori dall'Italia come funziona? Cioè, come potremmo uscire dall'impasse di avere un consigliere che è anche giudice, un consigliere giudicante?
FZ: Fuori dall'Italia c'è una varietà di situazioni. Il controllo di legalità preventivo degli atti amministrativi – perché di questo che stiamo parlando, cioè un controllo che avviene prima che l'atto sia in vigore – ecco, con un controllo di questo tipo avviene in alcuni altri paesi diciamo di tradizione napoleonica, che sono stati influenzati, che sono stati territori nel primo impero napoleonico e hanno assorbito questa tradizione. Simili all'Italia per varie ragioni sono soprattutto il Belgio e l'Olanda. Apparentemente dovrebbe essere simile anche la Francia, però la Francia ha un sistema politico in cui il governo ha una forza considerevole e quindi il ruolo del Consiglio di Stato è molto differente, a mio avviso, da quello che ha il Consiglio di Stato in Italia. Pur formalmente avendo caratteristiche molto simili. Altri paesi il controllo di legalità preventivo lo attribuiscono banalmente agli stessi ministeri. Cioè, all'interno dei ministeri – tra l'altro c'era anche in Italia ma come un'importanza maggiore in Germania – si verifica la legalità degli atti amministrativi. Poi c'è un giudice amministrativo, ovviamente, ma non è anche consigliere. In altri paesi il controllo di qualità viene fatto dalle commissioni parlamentari. In Gran Bretagna il controllo preventivo di legalità degli atti amministrativi viene fatto dalle commissioni parlamentari. Quindi c'è una varietà di soluzioni possibili. In Italia come si potrebbe ovviare a tutto questo? Difficilmente i nostri ministri potrebbero rinunciare ai consiglieri di Stato dei ministeri e cancellare il ruolo di consigliere in senso stretto del Consiglio di Stato è operazione abbastanza complessa e difficile. O meglio: cancellare il ruolo di giudice sarebbe difficile perché è qualcosa di previsto in costituzione, quindi bisognerebbe modificare la Costituzione. Quello che si può fare è cercare di attenuare il legame che esiste fra i consiglieri di Stato quando consigliano – fra virgolette – e i consiglieri di Stato quando giudicano. Questo può avvenire pretendendo che quando sono consiglieri in senso stretto non siano giudici da un certo periodo di tempo (da un po’ di anni) e arricchendo il Consiglio di Stato di consiglieri che non sono necessariamente esperti di materie giuridiche, ma sono esperti di altro. Di altro che è cruciale e decisivo per far sì che, una volta attuata, una legge realizzi il più possibile gli obiettivi che si è prefissata. Quindi arricchendo i ministeri di consiglieri di Stato che non sono necessariamente esperti giuridici ma sono per esempio esperti di economia, di scienza politica, di sociologia, di ingegneria gestionale, di statistica. Tutte competenze che purtroppo mancano ancora all'interno degli apparati governativi.
GR: Grazie al professor Zucchini per essere stato con noi e appuntamento al prossimo episodio. Ovviamente se volete approfondire ulteriormente tutti questi temi trovate nuovi contenuti su NaspRead.eu.